您所在位置: 立法研究 >> 新闻详情

论重整企业信用修复的特征、机制与方式

发布时间:2021-12-03 | 来源:信用中国 | 专栏:
分享到:

  一、问题的提出

  我国社会信用体系建设已经基本实现“政府—市场—社会—司法”多领域覆盖,其中“一处失信,处处受限”的失信惩戒大格局初步形成。给予失信企业力度较大的惩戒,从而形成较强的威慑,具有积极意义,但失信惩戒在客观上也使得失信企业后续的生产经营面临较大困难。

  2019年《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(国办发〔2019〕35号)明确提出“探索建立信用修复机制”。

  所谓信用修复,是指失信主体依照法律规定的信用修复方式履行义务后,经审查通过,对其予以暂停或停止实施信用惩戒。对于处于困境的重整企业而言,信用修复往往成为重整能否成功的关键,因此,2018年最高人民法院印发的《全国法院破产审判工作会议纪要》(法〔2018〕53号)、2019年十三部门发布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》(发改财金〔2019〕1104号)均明确提出重整企业信用修复机制建设问题。

  2020年,在新冠肺炎疫情发生、疫情防控常态化的背景下,最高人民法院先后发布两批次复工复产民商事典型案例,其中“龙游县宏泰食品有限公司恢复企业信用征信案”“江苏磐宇科技有限公司重整案”两案中,人民法院充分发挥职能作用,通过实施信用修复,维护了具有拯救价值困境企业的持续经营能力,为企业进一步重整再生打下良好基础,也为统筹推进疫情防控和经济社会发展双胜利提供了有力司法保障。

  若是重整企业的信用得不到有效修复,势必影响其生产、融资、经营方面的能力,也会使债权人和投资人丧失信心,最终使重整企业再次面临生存危机,我国应当从司法个案出发,积极推进重整企业信用修复的法律制度建设。

  本文尝试分析重整企业信用修复的制度特征,以此为基础,构建重整企业信用修复的协调和参与机制,以及探索重整企业信用修复方式的革新。

  二、重整企业信用修复的特征

  前工业化时期的信用往往以自发的方式形成,以口耳相传的形式进行传播,信用的影响范围通常限于熟人之间。但是,我国社会信用体系建设背景下的信用则依赖预先公布和制定的制度进行归集、评价、应用,并且借助现代传播媒介扩展影响范围和应用范围,是一种制度信用[1]。

  制度信用一方面使得信用的归集、评价、应用等行为走向高度的统一化和规范化;另一方面顺应了信息化、网络化、电子化、数据化、全球化的发展趋势,扩大了信用的传播和应用效率,更加适合高度匿名的现代社会。

  但是,制度信用也存在着不易修复的难点。通过现代的传播媒介,制度信用实现了高速的传播和共享,并且在社会信用体系之下环环相扣,失信信息一旦生成往往会跨领域、跨地域、跨机构传播,信用主体的信用修复往往困难重重,甚至在做出改善行为后仍然会受到之前产生的失信信息的困扰。

  重整企业需要修复的信用——主要是银行、税收、司法、市场监管等领域——都无一例外属于制度信用。解铃还须系铃人,制度信用的瑕疵只能依靠制度提供的路径进行修复解决,重整企业的信用修复制度具有三大特征:

  第一,重整企业的信用修复以企业拯救为制度目的。

  “重整,乃指企业无力偿债的情况下,依照法律规定的程序,保护企业继续营业,实现债务调整和企业整理,使之摆脱困境,走向复兴的再建型债务清理制度……应当看到在债务清理和企业拯救这两个目标之间,后者是主要的方面,也就是说重整制度的首要任务是实现企业复兴。”[2]破产重整以尽力去挽救具有挽救希望与挽救价值的企业为目的[3],重整企业信用修复制度是重整计划实施保障的一部分。

  重整企业通常都是经过审查被认定为有较高营运价值、具有挽救价值和挽救可能的企业。这些企业若因重整计划缺乏执行保障走向破产,势必会对经济发展产生负面影响,重整期间耗费的大量社会资源、司法资源乃至投资人的资金投入也会沦为沉没成本,造成资源的浪费。

  因此,出于社会整体福利最大化以及防止破产负面效应外溢的目的,应当在合理范围内最大限度为重整企业提供信用修复上的制度保障,使重整企业不再受到金融、税务、市场监管、司法等系统的信用惩戒。重整企业信用修复既是社会信用体系的构成部分,又是重整制度的组成部分。

  重整企业信用修复除遵循社会信用体系的价值之外,还需要考虑重整计划的执行保障。我国应当遵循再建主义原则,以重整企业的拯救作为信用修复制度构建的根本目的。

  第二,重整企业的信用修复以准予修复为原则、不予修复为例外。

  2018年《全国法院破产审判工作会议纪要》指出:“企业重整后,投资主体、股权结构、公司治理模式、经营方式等与原企业相比,往往发生了根本变化,人民法院要通过加强与政府的沟通协调,帮助重整企业修复信用记录,依法获取税收优惠,以利于重整企业恢复正常生产经营。”

  社会信用体系实施信用惩戒的目的是通过限制与剥夺信用主体的权利进而使信用主体不敢失信,实现全社会诚信意识和信用水平的整体提高。

  由于重整企业的投资主体、股权结构发生变化,实际承担信用惩戒后果的往往是新投资人和新股东,这既不符合实施信用惩戒的目的,又会影响新投资人和新股东的积极性。

  况且,重整企业内部治理模式、经营方式的改变,守信能力亦由此增强,修复原有信用瑕疵,对其予以信用上的“重置”,客观上具备一定的必要性和合理性,因而应当对重整企业信用修复予以原则上的准许。需要注意的是,对于重整企业并非所有的失信信息和信用惩戒措施都予以无条件修复,例如重整企业因严重侵害公共利益和消费者权益而被列入失信名单遭到信用惩戒的,应当决定不予修复。

  我国应当采取重整企业信用修复的负面清单,事前规定不得进行信用修复的内容,将严重危害公共利益的失信信息和信用惩戒措施排除在信用修复的范围之外。

  第三,重整企业的信用修复应当以主动、高效为根本要求。

  通常情况下的信用修复是失信主体的“自力救济”,而重整企业信用修复中政府、法院等主体甚至可能在重整企业提出修复请求前主动介入,因此具有鲜明的“主动帮扶”特征。

  社会信用体系的失信惩戒坚持“一处失信,处处受限”的原则,限制乃至剥夺了重整企业的部分权利。重整企业的信用得不到有效修复,其生产经营就无法早日回归正轨,营运价值亦难以体现,若是此种状况长期持续势必导致债权人和投资人失去信心,重整企业可能再次面临破产危机。

  在社会信用体系下,重整企业往往需要修复多领域的信用,即使信用修复最终能够完成,也势必耗费大量的时间成本。鉴于重整企业的信用修复具有紧迫性,建立高效的信用修复机制成为当务之急,以帮助符合信用修复条件的重整企业尽早完成修复。

  三、重整企业信用修复的机制

  (一)重整企业信用修复中法院的地位和作用

  在我国重整企业信用修复的实践中,法院在事实上担当了重整企业信用修复的牵头角色,发挥统筹协调的作用。

  例如“,江苏磐宇科技有限公司重整案”中,法院与南通市发展改革委、工信局积极协调修复磐宇公司相关信用问题,为磐宇公司取得生产原料提供了保障。再如,“龙游县宏泰食品有限公司恢复企业信用征信案”中,法院在重整案件办结后协同管理人员与人民银行再次对接完成了企业征信系统的信用修复,为宏泰公司获得了融资能力。

  在一般信用修复中,政府、税务机关、银行具备更多直接接触信用主体的机会和条件,对信用主体的了解程度较深,因而拥有信用信息方面的优势地位。但是,法院对于重整企业具备独特的信息优势,通过重整案件的审理,法院对企业重整计划、重整企业的债权债务情况、重整企业的信用惩戒情况形成了清晰全面的认识,对于重整企业整体情况的把握往往更胜于其他主体,因而由人民法院牵头进行重整企业的信用修复具有合理性。

  但是,法院在参与信用修复的过程中依然应当注意参与信用修复的具体方式和尺度,把握司法权和行政权的界限,避免在信用修复中越位,进而对政府、银行进行不正当干预。

  例如,有些法院向政府、银行出具函件和协助执行通知书代替了信用报告,要求修复重整企业的信用[4],实际上担负了本应由信用服务机构进行的检验信用情况并出具信用报告的职责,固然有助于重整企业的信用修复,但也使法院成为了重整企业事实上的“担保人”,一旦重整企业后续出现问题,必然导致司法公信力受损,这种透支司法公信力的做法势必不能长久,应当严格限制。

  (二)重整企业信用修复中政府的地位与作用

  政府是社会信用体系建设的主导者[5],是信用监管最主要的实施主体[6],“是最主要的信用信息收集、评价、共享和使用者”[7]。

  在信用修复领域,政府存在多重角色:作为信用修复管理者,政府需要制定信用修复规范和直接参与信用修复工作;作为信用修复监督者,政府需要对信用主体进行监督、对信用修复服务市场进行合规监管;作为信用修复服务者,政府需要整合失信信息,进行修复权利的告知,还需要培育信用服务机构[8]。

  因此,在重整企业信用修复中,政府应当承担多重职责,具体包括:制定重整企业信用修复规范;直接参与税务、市场监管等重点领域的信用修复工作;对重整企业的营运进行监督、对信用服务机构进行合规监管等。

  但是,在我国重整企业信用修复的实践中,政府既未发挥其应有的多重角色功能,又未能发挥行政规制的主动性优势[9],存在严重的缺位,处于被动参与的状态。政府仅根据法院的函件或协助执行通知书作出决定,在重整企业的信用修复工作中沦为“配角”的状况亟待改变。

  (三)重整企业信用修复中信用服务机构的地位与作用

  我国《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》提出“:培育和规范信用服务市场,发展各类信用服务机构。”2019年国务院公共信用信息中心发布的《关于可为信用修复申请人出具信用报告的信用服务机构名单(第一批)》规定“:本名单中信用服务机构出具的信用报告将作为行政相对人申请信用修复的有效材料‘,信用中国’网站及地方信用门户网站将予以采信。”

  该中心同年发布的《可承担信用修复专题培训任务的信用服务机构名单(第一批)》规定:“一、本名单中信用服务机构出具的信用培训证明将作为行政相对人申请信用修复的有效材料‘,信用中国’网站及地方信用门户网站将予以采信……三、信用修复申请人应主动参加本名单信用服务机构或各级社会信用体系建设牵头部门、行政处罚决定部门等举办的信用修复专题培训,掌握信用知识,了解信用法规政策,主动纠正并修复失信行为。”

  质言之,在重整企业的信用修复中,信用服务机构应当充当重整企业信用修复的有效中介,为重整企业提供信用培训、信用核查服务,并且为符合条件的重整企业出具信用报告和信用培训证明,作为重整企业提供申请信用修复的有效材料。

  徐志明等提出:“积极鼓励设立民间信用修复机构,发挥市场在信用修复中的积极作用,有助于失信群体信用的快速修复。”[10]

  而重整企业信用修复实践中信用服务机构的作用长期处于被忽略的状态,信用服务机构作出的结论在信用修复中得不到其他主体的认可,这不仅使重整企业缺乏修复信息的有效材料,也限制了信用服务机构的业务发展。

  (四)重整企业信用修复中银行的地位与作用

  重整企业信用修复过程中银行的参与不可或缺:一方面,重整企业必须进行信用修复的目的之一就是疏通取得贷款的渠道;另一方面,银行本身也是信用管理者和信用惩戒实施者之一。

  因此,银行应当积极参与政府和法院之间的协调,制定金融信用修复操作流程[11],尽早对符合条件的重整企业进行信用修复和贷款发放。此外,银行还应发挥对重整企业财务状况的监督功能,对重整企业信用修复后的营运行为进行动态监督。

  (五)重整企业信用修复协调和参与机制的构建

  “重整计划的执行,虽然在法律上属于债务人的义务,但毕竟涉及多方主体利益且往往具有一定社会影响。而债务人在恢复正常生产经营的过程中,通常会遇到一些自身难以克服的困难。

  所以,人民法院要与政府相关部门一起,积极主动地为重整计划执行提供必要的支持和保障,形成有利于困境企业拯救重生的良好营商环境。”[12]政府和法院是重整企业信用修复最主要的实施和参与主体,二者分别具有行政规制和司法控制的职能。

  同时,市场监管、税务、司法等重点领域的信用修复也离不开政府和法院的协调合作(“府院协调“”府院联动”),因此重整企业信用修复应当以府院协调机制作为基础。基于重整企业信用修复工作的跨领域性和复杂性,重整企业的信用修复尚须银行、信用服务机构乃至重整企业债权人、投资人的广泛参与,因此还应当建立相关主体的参与机制。

  在重整企业信用修复的协调和参与机制中,各主体的职权分工如下:

  (1)审理案件的法院基于对重整企业较为全面的认识,对于营运价值较高、符合条件的重整企业,应当将其移出司法失信惩戒名单,并且延伸司法服务职能,就信用修复相关事项对重整企业予以告知,必要情况下牵头组织重整企业与政府、银行的对接工作,协调处理好重整企业信用修复工作。

  (2)政府应当充分发挥多重角色的地位与作用,事前制定重整企业信用修复规范,事中积极参加重整企业修复活动,开展税务、市场监管等领域的信用修复工作,事后发挥行政执法的主动性优势,对重整企业进行动态监督,防止重整企业发生违法行为或利用信用修复提供的便利实施逃废债务等不当行为。

  (3)银行对于符合条件的重整企业应当准予进行信用修复,并且按照重整企业的信用修复情况决定是否对其发放贷款。

  (4)信用服务机构应当提供信用报告和信用培训服务,为重整企业申请信用修复提供有效证明材料。

  四、重整企业信用修复的方式

  (一)信用修复的一般性方式

  信用修复是社会信用体系建设中的一项重要内容,我国关于信用修复规定了多种的信用修复方式。

  其中,2019年《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》文件中列举较为完善,其中信用修复方式主要包括:

  (1)作出信用承诺;

  (2)完成信用整改;

  (3)通过信用核查;

  (4)接受专题培训;

  (5)提交信用报告;

  (6)参加公益慈善活动。

  此外,还有一些政府部门、司法机关对信用修复的方式也进行各自的探索。例如,2019年《国家税务总局关于纳税信用修复有关事项的公告》规定了补办纳税事项、足额缴纳、补缴税款、滞纳金和罚款以及履行法律义务等纳税信用修复方式。

  又如,2020年杭州市中级人民法院的《关于失信被执行人信用修复的实施细则(试行)》第3条规定了履行生效法律文书确定的义务或执行完毕、达成执行和解协议且已履行完毕、申请执行人书面申请屏蔽失信信息且法院审查同意、终结本次执行程序且无可执行财产、裁定不予执行或终结执行等信用修复方式,其中还规定法院因破产程序依法裁定对失信被执行人中止执行也可以屏蔽失信信息。

  (二)重整企业信用修复方式的革新

  失信企业可通过作出信用承诺、完成信用整改、通过信用核查、接受专题培训、提交信用报告、参加公益慈善活动等法律方式完成对自身信用的修复,但这些信用修复措施更多面向处于正常生产经营状态的企业,而不是重整企业:

  (1)信用整改是适用最普遍的信用修复措施,失信企业通过纠正失信行为或消除损害后果等整改行为修复信用,然而处于财务困难状态的重整企业显然无力进行整改;

  (2)存在多领域的失信信息的重整企业也往往难以通过信用核查;

  (3)接受专题培训、提交信用报告、参加公益慈善活动等一方面会给重整企业带来额外支出,另一方面也需要经过较长周期,耗费大量时间;

  (4)信用承诺在重整企业的信用修复中具有一定潜力,但目前缺少相应的制度支持保障。

  换言之,重整企业信用修复困难的重要原因之一就是信用修复方式的缺乏。尽管存在多种信用修复的一般性方式,但重整企业在既有框架下难以通过一般性信用修复方式实现对自身信用的修复,欲改变这种情况必须对信用修复方式进行革新。

  目前,最具潜力、最适合重整企业的信用修复方式当属信用承诺。

  作出信用承诺无须重整企业花费大量的资金和时间成本,只需重整企业在相应领域作出承诺即可成立,而政府和银行可以在作出信用承诺后对重整企业进行监督,若重整企业违反信用承诺的内容,政府和银行可以此作为施加新的信用惩戒的依据,保持了信用惩戒对重整企业的威慑力。

  除信用承诺之外,重整企业进行内部整改和信用培训,取得信用服务机构提供的信用报告和信用培训证明,虽然会耗费一定的资金和时间成本,但总体而言,仍不失为一种可行的信用修复方式。

  政府、法院、银行应当协同建立信用服务机构认可机制,对信用报告和信用培训证明的效力进行认证和互认,保证完成内部整改和信用培训的重整企业能够获得信用修复。

  五、结语

  重整企业信用修复是一项系统性工程,需要在“府院协调”基础上多元主体的有效参与,进行信用修复方式的革新,并且发挥信用服务机构的信用服务功能。重整企业信用修复可以制定和实施以下操作方案:

  (1)法院通过重整案件的审理,对重整企业的情况较为了解,并与重整企业之间形成了较为稳定的交流渠道,因此由法院告知和引导重整企业进行信用修复;

  (2)重整企业启动信用修复后,应当根据自身情况,选择作出信用承诺或信用培训等信用修复方式;

  (3)重整企业进入信用修复后,政府、法院和银行应当进行协调联动,甄别重整企业的信用是否应当予以修复,对于应当修复的,应尽早完成修复工作;

  (4)重整企业信用修复完成后,政府和银行应当充分发挥各自的监督职能,对重整企业信用修复后实施动态监督,防止重整企业二次失信。

  参考文献:

  [1]沈岿.社会信用体系建设的法治之道[J] .中国法学,2019(5) :25-46. 

  [2]王卫国.论重整制度[J] .法学研究,1996(1) :81-99. 

  [3]王欣新.试论重整制度之立法完善[J] .昆明理工大学学报(社会科学版),2010(5) :28-24. 

  [4]徐昭,姜弘毅.破产重整企业信用修复的实践与思考[J].征信,2018(6) .17-22. 

  [5]贾茵.失信联合惩戒制度的法理分析与合宪性建议[J]行政法学研究,2020(3) :110-112. [6]袁文瀚.信用监管的行政法解读[J] .行政法学研究,2019 (1) :95-108. 

  [7]王瑞雪.政府规制中的信用工具研究[J].中国法学,2017(4) :158-173. 

  [8]王伟,任豪.政府在信用修复中的角色定位[J],中国信用,2019(10):110-112.

  [9]宋亚辉.社会性规制的路径选择:行政规制、司法控制抑或合作规制[M].北京:法律出版社,2017:156-175.

  [10]徐志明,熊光明.对完善我国信用修复制度的思考[J].征信,2019(3) :38-42. 

  [11]吕永华,钟玩君,俞顶.破产重整企业金融信用修复路径探析[J] .征信,2018(2):42-45.

  [12]王卫国.破产法精义(第二版)[M].北京:法律出版社, 2020:297.

  (作者闫海,现就职于辽宁大学;王天依,现就职于国家治理与法治研究中心。)

 

信用中国 | 2021-12-03

请进行滑动验证

x